17/06/2010

Цели Программы социально-экономического развития Якутии и общие подходы к ее разработке и реализации раскрываются в интервью, взятом редактором – консультантом журнала Владимиром Коломийцевым у вице-президента Республики Саха (Якутия) Вячеслава Штырова.

– Вячеслав Анатольевич, почему Программе социально-экономического развития республики придан федеральный статус и что это означает?

– Федеральный статус Программы определен Постановлением Правительства Российской Федерации № 244 от 29 марта 1994 г. Причинами этого являются важное геополитическое положение Республики Саха (Якутия), ее значение с точки зрения поставок ряда редких и уникальных ресурсов на общероссийский рынок и для государственных нужд Федерации, а также позиция в системе экономических связей Восточной Сибири и Дальнего Востока. В ходе реализации Программы будут решаться задачи, касающиеся не только республики, но и связанные с развитием некоторых сегментов экономики всей Федерации и стабилизацией функционирования хозяйственного комплекса Дальневосточного экономического района.

Придание Программе федерального статуса обусловлено и тем, что предстоит решить некоторые острые социальные проблемы, которые по существу являются не внутри республиканскими и требуют согласованных действий федерального и республиканского правительств. Такой характер носят проблемы межрегиональной миграции населения, связанные с изменениями в структуре экономики республики, и проблемы коренного улучшения экологической ситуации, которые имеют значение не только для Якутии, но и для всего российского сектора Арктики.

Немаловажен и политический аспект. Программа, как сказано в Указе Президента РФ, создана в целях реализации Федеративного договора, активным сторонником разработки и подписания которого была в свое время и Республика Саха (Якутия). Программа представляет собой один из вариантов соответствующего механизма. Отсюда ее значение как возможной модели налаживания взаимодействия в рамках Федерации.

Программу можно рассматривать и как инструмент отработки механизма решения социально-экономических проблем при переходе к рынку в условиях Крайнего Севера. Опыт, накопленный при ее разработке и получаемый в ходе реализации, может быть использован в других северных регионах России.

Из статуса Программы вытекает весьма важная особенность, заключающаяся в том, что в ее рамках не предусматривается решение всего круга проблем, традиционно включаемых в понятие “комплексное социально-экономическое развитие территории”. При ее разработке эти проблемы по значению, способам и участникам их решения были структурированы на три группы.

Первая включает проблемы местного характера, имеющие локальное значение. Они должны решаться органами местного самоуправления в соответствии с общей стратегией социально-экономического развития и внутри республиканской региональной политикой, принятыми правительством республики. Разработка планов, способов и инструментариев решения проблем второй группы, имеющих общереспубликанское значение, входит исключительно в компетенцию республиканских органов государственного управления. Наконец, третья группа – проблемы, имеющие межрегиональное и общероссийское значение, – требует участия не только правительства республики, но и взаимодействия на федеральном уровне.

Такой подход полностью соответствует Указу Президента и постановлениям Правительства РФ, которые определили, что Программа должна представлять собой совокупность целевых приоритетных задач, обеспечивающих структурную перестройку экономики и социальное развитие Якутии в интересах Республики Саха и Российской Федерации.

– Каковы же целевые приоритеты и чем обусловлен их выбор?

– Выбор целевых приоритетов опирается на концептуальные представления о возможных и реально достижимых в период действия Программы изменениях в структуре экономики республики, позволяющих решить наиболее крупные и сложные социально-экономические проблемы Якутии с учетом общефедеральных интересов.

В народном хозяйстве Якутии назрела необходимость и имеются реальные предпосылки для его структурной перестройки в направлении реконструкции и модернизации горнодобывающей промышленности, создания новых производств по переработке промышленного и сельскохозяйственного сырья, организации индустрии туризма, опережающего развития производственной инфраструктуры. Реализация именно этих направлений позволит укрепить позиции якутских предприятий на внешних рынках, сформировать устойчивый внутренний рынок для местной промышленной и сельскохозяйственной продукции, в основном решить проблему эффективной занятости населения, оздоровить экологическую ситуацию, увеличить национальный доход и на этой основе обеспечить развитие социальной сферы.

С точки зрения интересов Федерации положительный эффект будет заключаться в увеличении ее экспортного потенциала, уменьшении потребности в импорте продовольствия, снижении инфляционного давления, связанного с необходимостью финансирования досрочного завоза товаров на Крайний север, укреплении энергетической базы Дальнего Востока.

Из общей концепции структурной перестройки вытекает приоритетные направления. Они выделены во взаимоувязанные целевые подпрограммы, составляющие в совокупности содержание Программы социально-экономического развития республики. Три из десяти целевых подпрограмм предусматривают развитие топливно-энергетического комплекса, транспорта и связи как основных отраслей производственной инфраструктуры; три других – создание новых обрабатывающих промышленное и сельскохозяйственное сырье производств, организацию внутреннего и внешнего туризма; две – реконструкцию и модернизацию горнодобывающей промышленности и строительной базы. В отдельные подпрограммы выделено решение проблем экологии и демографии, занятости, миграциинаселения.

– Выполнение комплексной Программы, в которой должны быть согласованы интересы Федерации республики, безусловно, сложная задача. Какая система управления здесь предусмотрена?

– Программа социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) является одной из первых в Российской Федерации, где предпринимается попытка использования программно-целевых методов для решения крупных долговременных федерально-региональных проблем в условиях рынка. Масштабы и сложность поставленных задач, как и изменившиеся условия хозяйствования, новые принципы взаимоотношений между центром и субъектами Федерации, разнообразие интересов экономических субъектов, вероятностный характер политических, экономических и социальных процессов предполагают создание системы управления Программой, адекватной новизне ситуации. Конкретные решения по ее организации должны отвечать требованиям согласования интересов Федерации и республики, сочетание отраслевого и территориального, стратегического и тактического управления.

Эти требования учтены при разработке структуры и функций органов управления Программой, которые состоят из администрации и Фонда реализации Программы. В свою очередь администрация включает представительный орган – коллегию и исполнительный – дирекцию Программы.

Состав коллегии формируется на паритетных началах из представителей общеэкономических и отраслевых органов государственного управления Российской Федерации и Республики Саха на уровне министров и заместителей министров. Такой подход позволяет согласовывать в рамках коллегии федеральные и республиканские, отраслевые и территориальные интересы. Коллегия обсуждает и формирует основные цели и приоритеты программы, готовит рекомендации по экономическому, организационному и правовому механизму ее исполнения, рассматривает и координирует отдельные подпрограммы, утверждает планы распределения ресурсов по направлениям и проектам, обеспечивает увязку текущей деятельности федеральных и республиканских министерств и ведомств, имеющих отношения к Программе, представляет ее в органах законодательной и исполнительной власти России и Якутии.

Дирекция имеет широкий круг оперативных полномочий по организации выполнения решений коллегий, координации деятельности участников реализации Программы, контролю за использованием целевых средств. Таким образом, уже в структуре администрации Программы предусмотрено разделение функций стратегического управления, которые возложены на коллегию, и тактического, являющегося прерогативой дирекции.

Особая роль в выполнении Программы принадлежит фонду ее реализации, который по своей организационно-правовой форме представляет собой акционерное общество закрытого типа, учрежденная правительствами Российской Федерации и Республики Саха в лице соответствующих органов управления государственным имуществом с равными долями в его уставном капитале. Являясь самостоятельным юридическим лицом, наделенным полномочиями финансового агента двух правительств, фонд имеет широкие возможности для аккумуляции и направления на цели Программы бюджетных и внебюджетных средств, а также средств, полученных за счет собственной деятельности в разных сферах предпринимательства. В то же время он полностью подконтролен администрации Программы: в структуре дирекции формируются ревизионные службы, а генеральный директор по должности одновременно является председателем правления фонда. Здесь также реализован принцип разделения функций. Дирекция по отношению к фонду является направляющим и контролирующим органом, а последний – исполняющим на практике финансовые планы Программы.

Планируемые мероприятия по приращению капитала за счет собственной деятельности фонда охватывают разные виды предпринимательства. Среди них финансовые операции, работы на рынках ценных бумаг, информационных, рекламных, инновационных, консалтинговых, лизинговых, страховых, банковских услуг. В этой связи предполагается организация ряда дочерних компаний фонда. Он сам и учрежденные им предприятия составят первый, внутренний контур участников реализации Программы. Во второй войдут юридические и физические лица, связанные с дирекцией и фондом договорными отношениями по поводу выполнения отдельных подпрограмм и инвестиционных проектов. Это могут быть отношения по поводу привлечения, выделения и использования целевых кредитов и субсидий на объекты капитального строительства, создание совместных предприятий и акционерных обществ, долевого участия в мероприятиях Программы.

Предлагаемая система управления, с одной стороны, имеет необходимую устойчивость, связывая участников Программы единой схемой централизованного целеполагания, координации и контроля. С другой, она достаточно сложна и гибка, чтобы эффективно реагировать на многообразие хозяйственных связей и изменчивость политического, экономического и социального климата в стране, дает возможность маневра финансовыми ресурсами и привлечения широкого круга заинтересованных инвесторов.

– Решение масштабных проблем, видимо, потребует крупных инвестиций. Из каких источников будет финансироваться Программа?

– Учитывая радикальное изменение условий хозяйствования в стране с переходом к рынку, общее кризисное состояние экономики, мобилизация необходимых финансовых ресурсов будет главной проблемой, особенно на первом этапе реализации Программы. В этой связи в Программе разработан специальный раздел, раскрывающий механизм ее финансирования. В нем предусматривается привлечение инвестиций из самых разнообразных источников.

Поскольку Программа имеет федеральный статус, в соответствии с Указом Президента России «О первоочередных мерах по реализации Федеративного договора в Республике Саха (Якутия)» от 18 августа 1993 г. ежегодно должны выделяться государственные централизованные капитальные вложения из федерального бюджета, направляемые целевым назначением на создание в агропромышленном комплексе республики производственных мощностей по переработке сельскохозяйственной продукции и строительство жилых домов для переселения ветеранов Севера в рамках Государственной программы строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

Специальным источником финансирования будут служить экспортно-импортные пошлины, уплачиваемые предприятиями Якутии и поступающие в бюджет России. Они направляются на строительство Амуро-Якутской железной дороги в качестве долевого участия Федерации. На цели Программы планируется ежегодно использовать и часть средств из республиканского бюджета Республики Саха.

Участие правительств России и Якутии в реализации инвестиционных проектов будет заключаться и в предоставлении государственных гарантий для привлечения внебюджетных средств. Для реализации этого направления в соответствии с механизмом, заложенным в Постановление Правительства РФ «О привлечении внебюджетных инвестиций» от 23 мая 1994 г., предусматривается организация инвестиционного финансового консорциума «Якутия». Будет проводиться работа по получению льготных инвестиционных правительственных кредитов.

Однако при усилении рыночных начал в экономике, когда непосредственное участие государства в хозяйственной деятельности ограничивается чисто бюджетными возможностями, решающее значение принимают привлечение средств из негосударственных источников. Поэтому механизм финансирования Программы предусматривает создание благоприятных условий для потенциальных инвесторов. В рамках этого направления планируется создание ряда акционерных обществ открытого типа и финансового – промышленных групп с участием банковского капитала в привлекательных для вкладчиков проектах на объектах горнодобывающей промышленности, энергетики и транспорта. Предполагается использование механизма долевых субсидий частным инвесторам, особенно по проектам, имеющим социально-экономическую значимость, но обладающим низкими показателями доходности.

Для участников реализации Программы законодательными актами будет предоставлен ряд налоговых льгот. С целью привлечения кредитных ресурсов разрабатываются предложения по нормативным документам, регламентирующим залоговые операции, связанные с месторождениями полезных ископаемых, и предоставления эксклюзивных прав на их разработку инвесторам, вкладывающим средства в производственную и социальную инфраструктуру. Реальными источниками финансирования проектов и мероприятий Программы будут доходы от государственного предпринимательства, осуществляемого фондом ее реализации, и валютные средства предприятий республики, заблокированные во Внешэкономбанке, которые по установленному Минфином России порядку будут направляться на отдельные подпрограммы.

Таким образом, механизм реализации Программы предусматривает как ее прямое финансирование правительствами Российской Федерации и Республики Саха, так и привлечение средств самого широкого круга юридических и физических лиц путем создания органами государственного управления максимально благоприятных возможностей для их участия в инвестиционных проектах.

– Охарактеризуйте, пожалуйста, общий план реализации Программы.

– Программа социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) разработана на период до 2005 г. и будет осуществляться поэтапно.

На первом этапе (1994-1996 гг.) разворачиваются работы по научным исследованиям, связанным с основными направлениями Программы, активному поиску республиканских, российских и зарубежных инвесторов, стабилизации финансового и экономического положения народного хозяйства по средствам технической реконструкции предприятий, ликвидации убыточных производств, их перепрофилирование и диверсификации. В этот период приоритетными для инвестирования являются объекты инфраструктурных отраслей.

На втором этапе (1997-2000 гг.) предполагается на базе стабилизации экономики в результате институциональных преобразований продолжить выполнение подпрограмм развития топливно-энергетического, транспортного и информационного комплексов развернуть работу по созданию обрабатывающей промышленности и индустрии туризма, усилить геологические работы и начать организацию новых высокорентабельных предприятий по производству и переработке различных видов минеральных ресурсов.

На третьем этапе (2001-2005 гг.) будут в основном завершены наиболее крупные инвестиционные проекты, существенно возрастут уровень и качество жизни населения, сформируется эффективный хозяйственный комплекс республики как важная часть экономики России.

Интегральным результатом реализации Программы в целом будет планируемая удвоение национального дохода республики, которая позволит решить наиболее крупные проблемы социального и культурного развития.

Значение Программы заключается и в том, что она представляет собой одновременно и нацеленный в будущее развернутый план структурной перестройки экономики одного из крупных регионов России, и тщательно выверенный фрагмент региональной политики Федерации, подкрепленные механизмом реализации, соответствующим новым политическим и экономическим реалиям. А именно сильная и взвешенная структурная и региональная политика органов государственной власти является главным условием единства Федерации и возвращения России по праву принадлежащего ей места в ряду ведущих, экономически развитых держав мира.

Международный журнал “Проблемы теории и практики управления” 4. 1995 г.