Публикации за 2012 год

В конце июня в Государственной Думе России состоялось заседа­ние Комитета по природным ресурсам, природопользованию и эко­логии. Тема – «Направления совершенствования государственной системы лицензирования пользования недрами». В ходе заседания рассмотрен ряд проектов федеральных законов о внесении изме­нений в законодательные акты Российской Федерации в части со­вершенствования законодательства в области недропользования и охраны окружающей среды. На самом деле эта тема сегодня волнует многих недропользователей. К законодателям накопилась масса во­просов, в том числе и у недропользователей дальневосточного реги­она. Дальний Восток по праву можно назвать валютным цехом стра­ны – те же Колыма, Якутия, где люди работают в невероятно сложных условиях. Что можно изменить в законе, прежде всего с точки зрения разных бюрократических проволочек, несовершенства законода­тельной базы? Прокомментировать эту ситуацию мы попросили заместителя Председателя Совета Федерации Вячеслава Штырова.

В сфере недропользования действительно накопилось мно­го проблем, которые сдерживают динамичное развитие горно­добывающей промышленности и нефтегазового комплекса. Осо­бенно злободневны они для Дальнего Востока и Байкальского ре­гиона, поскольку добыча и переработка природных ресурсов тра­диционно занимает ведущее место в экономической структуре макрорегиона. В своё время, когда я работал президентом алмазодо­бывающей компании «АЛРОСА», а затем Президентом Республики Саха (Якутия), мне приходилось по долгу службы много заниматься вопроса­ми недропользования. Да и сейчас эта проблема находится в сфере осо­бого внимания Совета Федерации. Исходя из своего опыта, сразу скажу, что и на саму суть проблем эффективного и рационального использо­вания недр, и на способы их решения существуют совершенно разные точки зрения. На примерах хочу показать, о чём спорят регулирующие госорганы и добывающие компании при решении конкретных вопро­сов и в чём же состоит, на наш взгляд, правильный подход.

Первое. Известно, что в советское время геология была выделена в самостоятельную отрасль народного хозяйства, на геологоразведоч­ные работы направлялись огромные средства. Результатами этих работ стали и относительно полная геологическая изученность, за исключе­нием труднодоступных регионов, почти всей территории страны, и вы­деленные перспективные на те или иные виды полезных ископаемых провинции, и опоискованные проявления полезных ископаемых, и по­ставленные на баланс государственных запасов их конкретные разве­данные месторождения. Примерно по такой же схеме велась геология и в первое постсоветское десятилетие до тех пор, пока существовал централизованный федеральный Фонд воспроизводства минеральных ресурсов – подобие Дорожного фонда. В итоге за советское время и первое постсоветское десятилетие в госфонде запасов сформировал­ся значительный массив месторождений. Пополнение госфонда идёт

и сейчас, но уже в редких случаях, поскольку геологоразведка крайне скудно финансируется государством. Ежегодно часть месторождений из госфонда выставляется на аукционы на право получения лицензий на недропользование.

В последнее время субъекты хозяйственной деятельности подверга­ют острой критике Минприроды России за то, что аукционов проводит­ся слишком мало. По их мнению, выполнив заложенный в федеральный бюджет годовой план по доходам от продажи прав на недропользо­вание, министерство просто замораживает все дальнейшие действия по передаче природных ресурсов в оборот до следующего финансо­вого года. Чтобы было чем выполнять будущие фискальные задания.

(В скобках замечу: думаю, что так оно и есть на самом деле.) А между тем горная промышленность дело весьма инерционное: от получения ли­цензии до реализации проекта проходят годы. Ведь надо доразведать месторождение, выполнить технико-экономическое обоснование про­екта, пройти длинный путь его согласований в разных инстанциях, найти способы мобилизации финансовых ресурсов, построить предприятие, освоить рынок. Вот почему на любом этапе дорого время, иначе период окупаемости вложенных средств станет больше, чем срок, на который можно получить кредиты. Да и сами эти кредиты можно получить толь­ко когда у тебя на руках лицензия на недропользование. Рассчитывать же только на собственные средства в такой капиталоёмкой отрасли может только считанное число предприятий. Вот почему, с точки зре­ния предпринимательской, надо проводить и проводить аукционы на продажу прав пользования месторождениями полезных ископаемых. Кажется, что они правы.

Минприроды России на все эти доводы отвечает, что любые природ­ные ресурсы на планете конечны и использовать их надо рачительно, аукционы проводить порционно, время от времени. Есть резон в такой позиции? Есть.

Тогда как же найти «золотую середину»?

Думаю, что необходимо вернуться к практике разработки дол­госрочных, краткосрочных и текущих прогнозных балансов про­изводства и потребления минерального и органического сырья в стране и на мировых рынках. На их основе все виды полезных ис­копаемых разделить на три группы.

В первую включить те их виды, которые используются в высоко­технологичных отраслях и будут определять научно-технический уровень страны при переходе к новому технологическому укладу. К ним можно отнести, например, редкоземельные и радиоактивные эле­менты, некоторые цветные металлы. Их производство должно быть сориентировано исключительно на внутренний рынок, а экспорт запрещён. Соответственно, исходя из этого, необходимо выработать и политику выдачи лицензий недропользователям и во временном, и в объёмном отношениях.

Ко второй группе надо отнести такие полезные ископаемые, ко­торые широко используются во внутреннем потреблении страны и одновременно являются нашими традиционными экспортными товарами. Например, нефть, газ, чёрные и большая часть цветных ме­таллов. К сожалению, на нынешнем этапе развития России нет возмож­ности отказаться от их поставок за рубеж без разрушения внешнеторго­вого, платёжного и финансового балансов страны. Но, по крайней мере, не надо и стимулировать их увеличения. В этой связи выдача лицензий на право пользования месторождений природных ресурсов второй группы должна строиться на основе расчётов достаточности их добычи для внутреннего рынка и тех объёмов экспорта, которые обеспечивают нужную величину доходов консолидированного фе­дерального бюджета. Не больше. Конечно, речь идёт о вероятност­ных балансовых расчётах, учитывающих как динамику потребления ре­сурсов во времени, так и инерционность процессов организации увели­чения или снижения их добычи.

Наконец, к третьей группе надо отнести все остальные полез­ные ископаемые. Тот же уголь, например. Проведение аукционов по месторождениям этой группы не должно быть ничем лимитиро­вано.

Разработанные на основе таких подходов долгосрочные планы ли­цензирования участков недр должны стать составной частью доку­ментов стратегического планирования российских макрорегионов. В первую очередь это касается готовящейся сейчас Госпрограммы социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальско­го региона. Ведь для нас горнодобывающий и нефтегазовый комплек­сы являются системообразующими для всего народного хозяйства и отраслями специализации в общероссийском разделении труда. Биз­несу также необходима определённость, что и как будет делаться на востоке страны.

Второе. Участились споры по поводу границ участков недропользова­ния. Вот Яно-Колымская минерагеническая зона на стыке Якутии и Мага­данской области. В результате проведённых масштабных геологических работ за счёт средств федерального бюджета здесь выявлены очень хо­рошие перспективы на драгоценные металлы. Прогнозные ресурсы со­ставляют тысячи тонн золота и десятки тысяч тонн серебра. Выделены и отдельные участки с прогнозируемыми с высокой степенью достовер­ности запасами этих металлов. Предприятия-недропользователи, гра­ницы лицензий которых являются смежными с этими участками, начали проявлять большую активность по их приобретению либо на аукционах, либо за счёт расширения своих уже залицензированных территорий на основании некоторых положений действующего законодательства. Од­нако Минприроды России не торопится разрешать ни того, ни другого. Его специалисты надеются, что, продолжая геологические работы, они расширят найденные участки и за счёт разведки прогнозные ресурсы превратят в большие достоверные запасы. А уже тогда проведут аук­ционы, которые, по их мнению, станут привлекательными для самых крупных «игроков», так теперь говорят, золотодобычи.

Получается у каждого правда своя. Кого поддержать?

Возможно, в таких случаях следовало бы всё-таки аукционы с участи­ем действующих рядом предприятий проводить, но с условием обяза­тельств. Таким обязательством должно быть требование выполнить в твёрдо установленные сроки за счёт недропользователя разведку не только участка с достоверно известными запасами, но и всю опоиско- ванную территорию, имеющую выявленные ресурсы полезного ископа­емого. Это позволило бы небольшим дальневосточным предприятиям стать на ноги, привлечь инвесторов или кредиты, вырасти со временем в крупные компании российского масштаба.

Конечно, в этом случае нужен жёсткий контроль за выполнением лицензионных условий. Но усиливать его надо в любом случае. Вот, на­пример, в Якутии проверка показала, что около двухсот недропользо­вателей из имеющих лицензии трёхсот ничего на самом деле на своих месторождениях не делают или имеют просроченные обязательства. Ну и что? Кого-то предупредили, кто-то сам отказался от прав пользо­вания, а в целом ситуация прежняя. А уж если дело дойдёт до крупных компаний, скажем, «Евразхолдинга» или «Полюс-золота», то у Минпри­роды России явно не хватает «веса», чтобы даже только пожурить их, не говоря об отзыве лицензии. Но от всего этого страдают-то интересы государства. Положение дел надо менять.

Но в вопросе о расширении границ лицензированных участков есть и другого рода случаи. Они относятся не к плоскостным границам, а глубинным. Вот Талаканское нефтегазоконденсатное месторождение в Якутии. Недропользователь – ОАО «Сургутнефтегаз», получил лицензию на добычу запасов углеводородов из пластов на глубине, до которой ра­нее за счёт государственных средств была проведена геологоразведка. Однако в ходе уточнения параметров месторождения уже при первом пробном бурении было установлено, что на более глубоких горизонтах также есть нефтегазовые коллекторы со значительными запасами угле­водородов. По действующему законодательству на них надо проводить новый аукцион. Теперь представьте себе: на месторождении уже забу­рены сотни скважин, создан целый промышленный комплекс по добыче и подготовке нефти к транспортировке с несколькими тысячами чело­век работающих, построен аэропорт и мощная газовая электростанция.

Всё это принадлежит «Сургутнефтегазу». Но не факт, что он выиграет аукцион на право пользования запасами глубоких горизонтов, которые, по сути дела, сам и открыл. Если победителем станет другая компания, то на одном и том же участке дневной поверхности будут действовать одновременно два недропользователя. Получится ситуация, которую любят описывать фантасты: в одной и той же точке пространства суще­ствуют параллельные миры. Но там эти миры находятся в разных изме­рениях, а здесь-то в одном. Месторождение надо закрывать, потому что так работать невозможно. Подобные обстоятельства случаются не толь­ко у нефтяников и газовиков, они бывают и у горняков, отрабатываю­щих месторождения глубокого залегания, например, алмазные трубки, угольные и рудные залежи.

Вот в этих случаях и надо увеличивать глубину лицензионных участ­ков безо всяких дополнительных процедур по запросу недропользова­теля.

Третье. Начало 2007 года. В районе города Нерюнгри, прямо в чистом поле, на трассе строительства магистрального нефтепровода «Восточ­ная Сибирь – Тихий океан» Председатель Правительства России Ми­хаил Ефимович Фрадков проводит совещание по вопросам освоения новой Восточно-Сибирской нефтегазовой провинции. Первая нефть должна быть добыта и подана в строящийся магистральный нефтепро­вод в 2008 году. Генеральный директор ОАО «Сургутнефтегаз» Влади­мир Леонидович Богданов докладывает: «Мы готовим к пуску через год комплекс по добыче и подготовке к транспортировке нефти на Талакан- ском нефтегазоконденсатном месторождении. Но надо получить столь­ко разрешений в стольких инстанциях, что только на это потребуется три года». Даны протокольные поручения федеральным министерствам и ведомствам облегчить участь нефтяников. Через год на очередном

совещании идёт проверка выполнения протокола. Опять докладывает «Сургутнефтегаз»: «По итогам проведённой федеральными структура­ми работы теперь надо получать 120 всевозможных разрешений, тогда как в прошлом году, когда ставился вопрос, их было 70». Чтобы было по­нятно, о чём идёт речь, приведу такой пример. Бурится нефтяная сква­жина, рядом необходима герметичная ванна для приёма загрязнённых технологических вод. Казалось бы, сделал типовой проект на эту ванну для скважин определённого дебета и применяй его. Нет. Для каждой скважины Росприроднадзор потребовал свой проект и принимал каж­дую ванну индивидуально. А их сотни. До сегодняшнего дня шла бы, на­верное, эта приёмка, если бы не были приняты специальные решения. А в целом дело сдвинулось, только когда распоряжением Президента Республики Саха (Якутия) была создана специальная межведомствен­ная рабочая группа, которая была обязана любой вопрос нефтяников решить за неделю, а если он касался центральных федеральных струк­тур – за две. При этом Правительству Якутии пришлось превышать свои полномочия, ответственность за многое взять на себя. Но это было дело огромной государственной важности, а надо, чтобы не было излишних препятствий для производственников в самом обычном повседневном режиме.

Видите, сколько больших и малых вопросов. Поэтому Госдума пра­вильно обращает своё внимание на необходимость совершенствова­ния законодательства по недропользованию.

Вячеслав Анатольевич, каково будет налогообложение при добыче полезных ископаемых в новых районах Севера?

Не могу сказать определённо, каково оно будет, этот вопрос при сложившейся в стране системе власти в большей степени зависит от Президента и Правительства России, чем от законодателей. Выскажу только свою точку зрения.

В теории существует понятие «абсолютная рента». Это регулярный платёж, который получает собственник недр за то, что он кому-то дал право пользоваться ими. Как правило, он начисляется в определённой величине на каждую единицу добытого недропользователем полез­ного компонента. И это справедливо, ведь по окончании работ соб­ственнику останутся только карьеры и отвалы пустых пород, в лучшем случае – рекультивированные. Должен же он получить какую-то ком­пенсацию за то, что принадлежащее ему полезное ископаемое больше не существует, оно добыто и продано. В соответствии с Конститу­цией Российской Федерации недра нашей страны принадлежат народу. Если государство освобождает предпринимателя от вы­платы абсолютной ренты, то она перекочёвывает в чей-то кар­ман в виде дополнительной прибыли, ведь у нас большинство гор­ных компаний частные.

Вы можете сказать, а если затраты на добычу превышают рыночную цену полезного ископаемого и платить ренту не с чего? Тогда надо останавливать производство и ждать лучших времён. В ином случае фактический хозяин недр – народ России – не только денег не получает за своё собственное утраченное богатство, но и имеет в финале лунный пейзаж заброшенных горных выработок. Исходя из этого всего надо установить принцип, что никто никог­да не может быть освобождён от выплаты в пользу государства абсолютной ренты. Если это невозможно по экономическим при­чинам, добычу полезного ископаемого на конкретном месторож­дении без крайней государственной нужды надо останавливать, где бы оно ни находилось, в том числе на Крайнем Севере или Даль­нем Востоке.

Но кроме абсолютной ренты есть ещё дифференциальная. Её величина зависит не от собственно деятельности недропользователя, а от качества месторождения и его географического положения. Она может колебаться от нуля до теоретически какой угодно величины в зависимости от конъюнктуры рынка. Вот в её пределах может быть любое освобождение от платежей, ведь государство своё уже по­лучает от абсолютной ренты и может отказаться от дополни­тельных доходов ради стимулирования производства и занято­сти людей.

У нас в стране абсолютная и дифференциальная рента фактиче­ски слиты в один налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Для правильной постановки дела надо разделить их. Ту часть, которая является абсолютной рентой, превратить в налог за невозобнов­ляемые природные ресурсы. Его величина должна зависеть от вида полезного ископаемого, а взиматься он должен по одной ставке по всей стране со всех без исключения недропользователей. Остав­шуюся часть, а по сути дела это дифференциальная рента, можно назвать как угодно. От неё и надо освободить дальневосточников. Для начала на половину, а в пределах второй вводить уже дальнейшую дифференциацию от месторождения к месторождению. Ведь одно дело гигантская «Наталка» в Магаданской области, а другое – маленькая рос­сыпь золота где-нибудь в Пожарском районе Приморья.

Когда предлагается переход на такую систему налогообложения дея­тельности по добыче полезных ископаемых, правительственные специ­алисты бурно возражают. Они считают, что она слишком сложна, трудно рассчитать ставки платежей, тем более если учитывать необходимость их дифференциации по макрорегионам. Да, трудно. Но эта задача реша­ема. Например, в Якутии в начале 1990-х годов, когда республика имела много самостоятельности в решении экономических вопросов, приме­нялись в налоговой системе в отношении золотодобычи и понятие рен­ты, и её дифференциация по природно-климатическим и экономико­географическим зонам недропользования. Результаты были позитивны и для бизнеса, и для республиканского бюджета.

Разные точки зрения высказываются относительно необходимо­сти создания Корпорации развития Дальнего Востока. А каково ваше мнение по этому вопросу?

На мой взгляд, такая Корпорация нужна, бесспорно. Но думаю, авторы идеи её создания слишком расширительно трактуют будущие функции Корпорации. В их представлении она заменяет все органы управления на Дальнем Востоке, одновременно являясь хозяйствую­щим субъектом. Это противоречит и действующему законодательству, и теории и практике управления. Тогда где же место Корпорации?

У нас есть федеральное Министерство по делам Дальнего Востока. Оно должно сохраниться как орган государственного управления с за­дачами разработки стратегии, долговременных и текущих программ и планов развития нашего макрорегиона; создания необходимой для их выполнения нормативно-правовой базы; координации властей субъ­ектов Федерации, территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, естественных монополий в ходе достижения программных целей. В то же время Минвосток не может выступать представляющей государство стороной в юридически значимых отно­шениях с хозяйствующими субъектами. А потребность в этом на прак­тике есть.

Взять, к примеру, такой сложный и масштабный проект, как «Ком­плексное развитие Южной Якутии». Его реализация предусмотрена на принципах государственно-частного партнёрства. Бизнес здесь пред­ставлен несколькими компаниями (РАО «ЕЭС России», «Росатом», ОАО «Газпром», АК «АЛРОСА», ОАО «Колмар» и другими), государство тоже несколькими структурами (Росжелдор, Росавтодор, Правительство Яку­тии, администрации муниципальных образований и другими). Все они в разных сочетаниях участвуют в одном или нескольких конкретных про­ектах, входящих в качестве составной части в комплексный. А кто же от­вечает за этот комплексный проект в целом? Никто. Потому и возника­ют сложности в его реализации. Вот на Корпорацию и можно было бы возложить функции государственного ответственного хозяйствующего субъекта, заключающего юридически обязывающие договоры с ком­мерческими компаниями. Соответственно, организовать через неё всё бюджетное финансирование и контрольно-координационные функции от имени государства по принципу «одного окна».

В таком качестве Корпорация может выступать во всех крупных государственно-частных проектах на Дальнем Востоке и в Байкальском регионе.

Подготовила Татьяна САФОНОВА, г. Москва, 2012 г.