Последние месяцы общество взбудоражено обсуждением проекта федерального закона о принципах местного самоуправления в системе публичной власти. Основное новшество этого закона – это фактическая ликвидация местного самоуправления на низовом, поселенческом уровне. На него (новшество) реакция совершенно разная. Кто-то считает, что этот закон лишь юридически закрепляет ситуацию, какая она есть по факту, так как поселения не имеют финансовой самостоятельности. Кто-то выступает против этого проекта закона, полагая, что его принятие приведет к вымиранию сел, деревень.
Обсуждение проекта закона о местном самоуправлении в стране настолько острое, что заставило авторов документа — депутата Госдумы Павла Крашенниникова и сенатора Андрея Клишаса — перенести второе чтение на июнь. Хотя ранее планировалось, что уже в феврале законопроект пройдет его.
Но как же все-таки должна быть выстроена система местного самоуправления в стране? Как сделать так, чтобы люди имели возможность “шаговой доступности” власти на местах? Как должны быть выстроены взаимоотношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления? Об этом — в интервью с Государственным советником Республики Саха (Якутия) Вячеславом Штыровым. 

— Так ли уж был плох прежний 131-ФЗ, чтобы принимать теперь новый? Учтет ли закон особенности местного самоуправления в регионах?

— Современная система местного самоуправления сложилась в начале 2000-х годов, когда в стране одновременно проходили муниципальная и административная реформы. Вот тогда и были приняты все решения по структуре муниципальной власти, родилась система, которая сейчас пока действует.

Напомню, что организация местного самоуправления была основана на нескольких принципах. Первое – в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации было определено, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти. А сама система местного самоуправления была организована на уровне поселений и на уровне муниципальных районов или городских округов. Некоторые называют эту организацию двухуровневой системой местного самоуправления. Но я считаю, что это не совсем правильный термин. Ведь в муниципальной реформе был заложен важный принцип – сферы ведения, полномочия и функции на уровне районов и на уровне поселений были разделены. Они по сути дела не были соподчиненными структурами. Было определено, что местное самоуправление на поселенческом уровне должно заниматься непосредственно нуждами людей. Оно имеет дело с человеком. Именно поэтому границы муниципалитетов поселенческого уровня были установлены таким образом, чтобы обеспечить людям “шаговую” доступность к органам местного самоуправления. Определялась она по-разному, но был такой принцип, что человек должен был иметь возможность в течение дня попасть в муниципалитет. А муниципальные районы и городские округа – они не были нацелены непосредственно на человека. Их функции были связаны с решениями межмуниципальных задач. Иными словами они взаимодействовали не с людьми, а с муниципалитетами поселенческого уровня. Межмуниципальные задачи понятны: это управление межпоселенческими землями, межпоселенческими дорогами, линиями связи, газопроводами и так далее.

Практическая реализация этой системы сразу же выявила большое количество проблем.

Наибольшее общественное внимание привлекла, например, проблема распределения полномочий как между органами государственной власти и муниципалитетами, так и между органами местного самоуправления районов и поселений.  Была большая запутанность в этом деле. Действительно, трудно ведь какую-то единую проблему разделить на части, но в ходе реформ так оно и было, делили.

Возьмем, к примеру, противопожарную безопасность. Традиционно у нас в стране было единое Министерство по чрезвычайным ситуациям, в составе которого находилась противопожарная служба. По ходу реформы во всех субъектах федерации ее пришлось делить, потому что в зависимости от категории пожара функции по их тушению были разделены. Они делились на те, которыми должны были заниматься федеральные структуры, и на те, которыми должны были заниматься регионы. Иными словами субъекты федерации и местные органы власти должны были иметь собственные противопожарные подразделения. Мы в Республике Саха (Якутия) пошли по другому пути — просто заключили договор и передали все свои полномочия и функции МЧС России. В свое время, будучи президентом Якутии, я подписывал соответствующий договор с министром по чрезвычайным ситуациям Сергеем Шойгу. А во многих субъектах федерации были созданы параллельные структуры. Конечно, в жизни это привело к неразберихе, к перекладыванию ответственности друг на друга.

Это я привел только один пример.

Но в целом практически по всем предметам ведения и полномочиям была неразбериха. И поэтому на протяжении целого десятка лет шла практически непрерывная работа. Эти предметы ведения определялись, классифицировались, уточнялись, передавались с государственного уровня на муниципальный и обратно, от районных органов местного самоуправления – поселенческим и обратно. Все это порождало ситуацию полной неразберихи и безответственности.

Вот были, например, лесные пожары в 2010 году в Центральной России, когда Москва вся была в дыму. Чем было в первую очередь озабочено федеральное правительство? Не столько тушением пожаров, сколько поиском виновных. И началось бесконечное обсуждение – кто должен был тушить эти пожары, кто должен отвечать за то, что они случились?  В конечном итоге всю вину свалили на бедные поселения, хотя пожары были всероссийского масштаба.

Или другой вопрос. Когда создавалась современная система местного самоуправления, считалось, что первичное звено здравоохранения и образования будет в ведении поселений. Этакие мечты были о «земской больнице», «земской школе», совсем как в далекое царское время. Но очень быстро жизнь отрезвила всех, потому что не в состоянии поселения содержать, а тем более строить, ни больницы, ни школы. И вопрос даже не в финансах, не в деньгах. Хотя и этот вопрос существует. А в том, что у поселений нет нужного   организационного, штатного и кадрового уровня для того, чтобы руководить этими сферами. Поэтому все и начало сдвигаться: сначала полномочия были переданы на уровень муниципальных районов, а потом – на уровень субъекта федерации.

Конечно же, существовал целый блок финансовых вопросов. Сельские поселения и небольшие города не имели собственных доходов для того, чтобы их органы местного самоуправления действительно решали местные проблемы. Порой даже на содержание главы местной администрации денег не хватало. Они были просто беспомощны в финансах. Какое уж тут выполнение возложенных на них задач.

Одновременно начались тяжбы между субъектами федерации и крупными городами, входящими в их состав. Потому, что города являлись самостоятельными муниципальными образованиями, не входящими в систему государственной власти, а в финансовом отношении они были гораздо более обеспечены, чем сельские поселения. Они пытались все финансовые ресурсы сосредоточить только у себя, не отдавая ничего субъекту федерации. Тогда субъекты федерации лишались средств для перераспределения их в пользу более бедных муниципалитетов. Никого не минула чаша сия – почти во всех субъектах федерации развернулось противостояние между самодостаточными в финансовом отношении крупными городами и региональными органами власти. Пришлось даже выдумывать систему отрицательных трансфертов, что вконец запутало прозрачность межбюджетных отношений.

Была еще и масса других проблем в местном самоуправлении.  А надо учитывать, что одновременно шла и административная реформа, которая касалась органов госвласти. В ходе их совместного проведения в нашей стране удвоилось количество государственных и муниципальных служащих. Никогда в истории России не было такого числа людей, занятых гражданской государственной и управленческой работой. А это и колоссальный рост затрат на госуправление, и бюрократизация всей хозяйственной и общественной жизни в стране.

Таким образом можно подытожить, что муниципальная реформа 2000-х годов привела к массе негативных последствий. В качестве примера я привел лишь некоторые из них. А на самом деле там намного больше всего.

Можно ли было предвидеть все это? Когда вырабатывалась идеология этих реформ, готовились федеральные законы, многие руководители регионов, ученые, специалисты высказывали свою точку зрения. Мне приходилось участвовать в обсуждении этих вопросов на разных мероприятиях на уровне Президента и Правительства Российской Федерации. Тогда говорилось, что предлагаемая модель местного самоуправления рассчитана на густонаселенные районы, где большие муниципалитеты, солидная налоговая база, где действительно органы местного самоуправления могут решать свои задачи. Но наша страна имеет огромную территорию с очень разреженным населением, с огромным количеством небольших отдаленных поселений, которые априори не имеют ни кадровой, ни организационной, ни финансовой обеспеченности. Поэтому рано или поздно возникнут трудности. Именно такую точку зрения высказывал и я в те годы. Но в ответ нам говорилось, что да, проблемы, возможно, будут, но мы вынуждены внедрять эту модель, потому что Россия стремится стать частью Европы, ратифицировала Европейскую хартию по местному самоуправлению и должна приводить свое законодательство в соответствие с ней. Поэтому давайте выстроим местное самоуправление по этой, по сути дела европейской модели, и посмотрим, что дальше будет.

Ну вот жизнь и показала, что эта европейская модель в условиях России оказалась нежизнеспособной. Постепенно обострялись и нарастали проблемы. Как реакция на это — во многих субъектах федерации началась стихийная трансформация созданной системы. Начали укрупняться городские муниципальные округа, поглощая мелкие поселения. Началось движение и в сторону укрупнения муниципальных районов. Шла бесконечная работа по изменению федерального законодательства по перетасовке предметов ведения и полномочий. Во многом именно поэтому все больше финансовых ресурсов федеральное правительство сосредотачивало на своем уровне. Для того чтобы непрерывно перераспределять их для затыкания дыр, зияющих в бюджетах субъектов федерации и муниципалитетах. Поэтому перемены в организации местного самоуправления, как говорится, назрели.

 — Считаете ли вы правильной концепцию реформ местного самоуправления, которая изложена в проекте федерального закона «О общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»?

— Хочу отметить одну очень важную вещь. Когда обсуждались поправки в Конституцию Российской Федерации, когда проходило всенародное голосование в 2020 году, фокус общественного внимания был сосредоточен на таких вопросах как изменения, касающиеся социальной части, верховенства российского законодательства над международным, полномочий высшего должного лица государства и сроков его работы на этом посту. И мало кто обратил внимание, что была внесена принципиальная поправка, которая касается государственного строительства. В Конституцию Российской Федерации было введено новое понятие, которого раньше не было – «публичная власть». В прежней редакции Конституции России было два понятия — самостоятельные, не зависящие друг от друга  «государственная власть» и «местное самоуправление». И было установлено, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти.  Теперь же в новой редакции Конституцией России государственная власть и местное самоуправление объединены в единое целое и названы «публичной властью». То есть органы местного самоуправления стали частью единой публичной власти наряду с органами государственного управления. Теперь мы имеем дело с единой системой власти.

Логичным следствием этого стало стремление к укреплению вертикали власти. В этом и заключается главное содержание нового проекта федерального закона.

В нем, например, закрепляется позиция о том, что глава муниципального образования может назначаться и отстраняться от должности главой субъекта федерации. Раньше такое было возможно было только в случае нарушения должностными лицами органов местного самоуправления федерального законодательства, потому что действовала статья Конституции России о том, что местное самоуправление и органы государственной власти – это совершенно обособленные системы власти. А теперь это единая система власти, публичной, и назначение как и отстранение главы муниципального округа главой региона становятся императивом.

Больше того – еще дальше вниз продолжена эта линия. И теперь уже на уровне поселений не будут избираться никакие органы местного самоуправления, а будут действовать территориальные структуры муниципального района. Вот так выстроена вертикаль.

Казалось бы, мы должны отнестись к этому позитивно с точки зрения укрепления единства и целостности страны. Но на самом деле здесь есть очень большие опасности. Теория управления говорит о том, что система управления не может быть простой. Она должна быть такой же сложной как управляемый объект и иметь способность реагировать на все проблемы, которые возникают в жизни.  Как, выстраивая единую линию вертикальной власти, ты можешь учесть все вопросы, которые есть там, внизу, воспринимать их проблемы, нужды? Вот и придется Президенту Российской Федерации брать на себя ответственность за любую, даже самую мелкую проблему, любого, даже самого отдалённого, населенного пункта. Ведь он стоит во главе единой вертикали власти. Всегда на местах на него будут пытаться спихнуть свои проблемы, вместо того, чтобы решать их самим.  В нашей огромной стране такая система нежизнеспособна. Надо разделять полномочия и ответственность по уровню и соответственно выстраивать систему управления.

С другой стороны, известно, что всякая жесткая вертикальная система является твердой, но хрупкой. Это как алмаз – он может выдержать большое давление, но при небольшом ударе рассыплется. То есть система управления должна иметь не только жесткость, но и гибкость. Как достичь этой гибкости? Я думаю, что усиление вертикали власти должно сопровождаться тем, что система управления должна иметь определенную свободу на разных уровнях. В этой связи, конечно же, решение о том, что на уровне поселения местное самоуправление фактически перестает существовать – неправильное.

— А как тогда должна быть выстроена система местного самоуправления в России?

— Я думаю, что на уровне поселения должны быть, во-первых, выборный глава, во-вторых, выборный совет депутатов на неосвобожденной основе. Они должны решать местные вопросы.

Понятно, что для того, чтобы не раздувать аппарат, некоторые функции, например, бухгалтерию, можно осуществлять централизованно. На уровне муниципального района. Но главные решения – о том, какие проблемы надо решать в первую очередь, как распорядиться бюджетом поселения, должны решаться там, внизу.

На уровне муниципального района должно быть тоже самое – и выборный глава, и совет депутатов.

Конечно, вы можете сказать — а как же это совмещается с вертикалью власти? Считаю, что должна быть введена система соподчиненности.

Для муниципалитета поселенческого уровня муниципальный район, на мой взгляд, должен выступать в качестве вышестоящего органа, который имеет право отменить решения сельского поселения, если они, например, противоречат не только действующему законодательству, но и решениям главы и совета депутатов муниципального района. Соответственно, это может послужить и поводом для отстранения от должности главы поселения. Для главы и совета поселения законные решения муниципального района должны являться директивой. Такую же связку надо сделать и на уровне субъекта федерации и муниципального района.

Заметьте, что эта схема и является двухуровневой системой местного самоуправления. До сих пор местное самоуправление было у нас одноуровневым на самом деле, кто бы что ни думал. Потому что предметы ведения и функции муниципальных районов и поселений были разведены. Они не были соподчинены друг другу. На практике муниципальный район мог вообще не касаться никаких вопросов, связанных с жизнью людей в поселениях. Это были не его вопросы. И поселения никак не могли  влиять на решение межпоселенческих вопросов. Так, только тяжбы всякие устраивали по поводу земли и так далее. Соподчиненность муниципалитетов устраняет это противоречие. Именно в ее рамках возникает ответственность муниципального уровня перед поселенческим и возможность поселения влиять на муниципалитет.

Это одна сторона дела. Но очень важно и то, что органы управления муниципалитетами районного и поселенческого уровня обязательно должны быть выборными. Иначе можно потерять в качестве, потому что в любой системе организации государственного управления важно не только обеспечить устойчивость и вертикаль власти, но и привлечь максимальное количество людей к управлению, чтобы была прямая и обратная связь. Чтобы жизнь страны стала нашим общим делом, а не только делом начальства.

Скажу также в скобках, потому что это напрямую не относится к предмету нашего сегодняшнего разговора. Когда ведутся обсуждения вопросов реформы Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), то надо иметь в виду, что Ил Тумэн должен иметь не только законодательную, но контрольную и представительную функции. Мы часто именно эту представительскую функцию упускаем из виду, а ведь она очень важна. Избранные депутаты представляют на республиканском уровне интересы, проблемы, заботы людей с мест. А в своих округах они уже представляют интересы республики на местах, доводят до людей общие для республики заботы, проблемы, планы действий. Это прямая и обратная связь между людьми и властью. Вот почему не только чисто законодательной работой должны заниматься депутаты Госсобрания. Вот почему возможно и нужно, чтобы в Госсобрании были неосвобожденные депутаты с мест. И еще раз обращаю ваше внимание, что система управления не может быть простой, она должна быть такой же сложной, как управляемый объект, и реагировать на саму жизнь.

— Муниципальные округа: какими вы их видите, например, в республике? Какой вариант лучше для Республики Саха (Якутия)?

— У нас в республике система муниципалитетом сложилась исторически. Думаю, что она может послужить хорошей основой для организационной структуры местного самоуправления в республике. В границах действующих районов, я думаю, должны быть созданы муниципальные округа. В действующих поселениях надо образовывать органы местного самоуправления поселенческого уровня. Ведь эта двухуровневая система местного самоуправления должна быть основана на соподчиненности нижнего уровня верхнему.

В городе Якутске, конечно, надо создать городской округ. Самостоятельный городской округ можно сохранить и в Жатае. Все это необходимо сделать в рамках существующих административных границ районов и поселений.

— Какую позицию должна занять республика, на Ваш взгляд.  Что должны учесть в первую очередь?

— Я высказываю свою личную точку рения и не претендую на истину в последней инстанции. Любое мое высказывание, конечно же, спорное и является темой для размышления. А конкретное решение должны принять после широкого обсуждения с жителями республики органы госуправления республики. Им работать, им на месте виднее. Пока закон не принят, можно вносить любые разумные изменения.

— Вопрос по земле: многие говорят об опасности  отторжения земель местного самоуправления к “федеральным территориям”, ТОРам и так далее. Как её предотвратить?

— Этот вопрос не связан напрямую с муниципальной реформой. Существуют федеральные законы, которые определяют порядок создания территорий опережающего развития или отнесения тех или иных земель к федеральным территориям. Поэтому независимо от того, какая система местного самоуправления будет установлена, этот вопрос лежит в другой плоскости. Что касается территорий опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР), то этот вопрос находится в руках республики. Без республики никакой ТОСЭР не может быть создан.

При этом остаюсь при своей точке зрения о том, что нельзя создавать ТОСЭР для добычи природных ресурсов. В них должны размещаться только обрабатывающая промышленность и предприятия высоких технологий.

Что касается земель федерального значения, то этот вопрос федеральные власти тоже должны согласовывать с республикой. Если это нужно для нашего государства в целом, то они должны быть созданы.

“Кыым”, 23 февраля 2022 год.