Публикации за 2004 год

Доклад руководителя рабочей группы Государственного Совета Российской Федерации В.А. Штырова на президиуме Госсовета России по вопросам формирования государственной политики в районах Севера в г. Салехарде 28 апреля 2004 года

Уважаемый Владимир Владимирович!
Уважаемые члены президиума Государственного Совета!
Уважаемые приглашённые!

Прежде всего, от имени всех северян благодарю Вас за то, что вопрос об основах государственной политики Российской Федерации в райо­нах российского Севера вынесен на рассмотрение президиума Госсове­та. Это свидетельствует о внимании, которое уделяется северным тер­риториям России на федеральном уровне.

Рабочая группа Госсовета при подготовке своего доклада исходила из того, что сама необходимость выработки основ новой государ­ственной политики в районах Севера обусловлена двумя главными обстоятельствами.

С одной стороны – исключительно важной ролью Севера в эко­номическом развитии, обеспечении национальной безопасности, реализации стратегических геополитических интересов всей страны. С другой стороны – накопившимся за последнее десятиле­тие грузом нерешённых проблем и диспропорций в экономическом развитии, кризисным состоянием социальной сферы, депрессивностью многих регионов Севера в условиях размытости, отсутствия ясно выраженной политики государства в решении даже самых актуальных вопросов своих северных территорий.

Следует сразу сказать, что северные регионы России по своему социально-экономическому положению неоднородны. Часть из них, имеющих значительные запасы полезных ископаемых и производствен­ные комплексы по их добыче и переработке, входит в число передовых в Российской Федерации по уровню развития экономики, социальной сферы и доходам населения. Другая часть северных регионов, в которых в предшествующее время не был создан производственный потенциал, относится к наиболее депрессивным в стране, высокодотационным, с низким уровнем жизни населения.

Вместе с тем, для большинства северных регионов есть общий вектор тенденций социально-экономического развития. Выявле­ние и анализ именно общих проблем всех регионов Севера России и выработка предложений по их решению и являются предметом доклада рабочей группы.

На сегодняшний день к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям полностью отнесены 16 и часть территорий 11 субъек­тов Российской Федерации. Они занимают 11 млн. квадратных киломе­тров, или почти две трети территории России. В этих районах постоянно проживают 10,7 миллиона человек, или 7,4 процента населения страны, в том числе представители около 30 коренных малочисленных народов.

Сегодня северные территории играют ключевую роль в нацио­нальной экономике: здесь производится более 20 процентов вало­вого внутреннего продукта и промышленной продукции России, около 10 процентов продукции животноводства. Основу хозяй­ственного комплекса российского Севера составляют отрасли, связан­ные с природопользованием. В регионах Севера производится 18 про­центов электроэнергии, 25 процентов лесной продукции, львиная доля природного газа, нефти, золота, меди, никеля, почти все алмазы, кобальт, платиноиды, апатитовый концентрат, до 40 процентов рыбы от общего улова в стране.

По показателям эффективности Север – одна из сильнейших частей экономики России, нашедшая своё место в системе мирохо­зяйственных связей. В 2003 году из северных регионов поступило бо­лее 30 процентов всех налогов и сборов в федеральный бюджет. Более четверти сальдированной прибыли предприятий и организаций России приходится на северные территории.

Имеющийся интеллектуальный и производственный потенци­ал, запасы природных ресурсов при их рациональном использова­нии позволяют обеспечить функцию Севера в российской экономи­ке на многие годы вперёд. Это особенно важно в настоящий период жизни страны, когда ставятся задачи удвоения ВВП и структурной пере­стройки экономики на базе высоких технологий пятого или даже шесто­го технологических укладов. Решение этих задач автоматически означа­ет увеличение в ближайшие годы нагрузки на сырьевой сектор страны, прежде всего северных регионов, как для собственно удвоения ВВП, так и для формирования накоплений в качестве источника финансирова­ния структурной перестройки.

Учитывая это, необходимо предпринять комплекс мер для пре­одоления тех негативных тенденций, которые постепенно нака­пливаются и усиливаются в экономике Севера.

В первые годы рыночных реформ падение производства на Севере проходило медленнее, чем в среднем по России. Причина в том, что северная экономика, и прежде всего её сырьевая составляющая, ме­нее зависима от хозяйственных связей, на неё в меньшей степени по­влиял распад СССР, а также в том, что сохранилась и даже усилилась её экспортная ориентация. Следует также отметить и то, что в первые пореформенные годы в какой-то мере сохранялись и специальные го­сударственные субсидии, льготные кредиты, другие нерыночные ин­струменты. С одной стороны, всё это позволило предотвратить резкое падение производства на Севере, но, с другой стороны, препятствовало быстрому проведению структурных преобразований, консервировало неэффективные производства. В результате сегодняшняя промышлен­ная структура северных регионов характеризуется гипертрофирован­ной сырьевой направленностью, высокой степенью монополизации.

Одновременно с этим отсутствие эффективной налоговой си­стемы, недостатки законодательства о природопользовании привели к нацеленности предприятий на ускоренное, в ряде случа­ев варварское, использование наиболее богатых источников при­родных ресурсов в ущерб перспективе. Применявшиеся и до сих пор применяемые в массовом порядке схемы трансфертного ценообра­зования и вывода капиталов из производственной сферы лишили многие предприятия северных регионов оборотных средств и ис­точников капитальных вложений. В результате, в большинстве регио­нов Севера России более половины предприятий являются убыточными, что значительно превышает среднероссийский уровень, в критическом состоянии находятся основные производственные фонды, не восполня­ется выбывшая после добычи сырья природно-ресурсная база.

Интегральным показателем накопившихся проблем в экономике се­верных регионов является замедление темпов развития многих из них даже в последние, благоприятные по экономической конъюнктуре годы. Так, если в 1991 году индексы объёмов производства к уровню предыду­щего года были ниже среднероссийского в семи, то в 2003 году – уже в 17 из 27 регионов.

Убыточность большинства предприятий, замедленные темпы эко­номического роста явились причиной снижения обеспеченности соб­ственными средствами бюджетов большинства регионов Севера. Одна­ко стоит отметить, что этому способствуют и другие, пожалуй, ещё более веские причины. Интересы Севера ущемляются и через корпоративное ценообразование в крупных компаниях, использование схем толлинга, преднамеренные банкротства, мошенничество в сбыте сырья с участи­ем посредников. Рождённая на предприятиях Севера прибавочная стоимость оседает в крупных финансовых и логистических цен­трах. Всё это существенно оголяет региональные финансы и бюджеты.

Что же касается материализации прибавочной стоимости, то она ещё более сместилась в Москву и другие крупные города, ис­пользуется, к сожалению, в основном на потребление.

В этой связи можно сказать, что уже длительное время регионы добывающей промышленности подвергаются своеобразной экс­плуатации некоторыми другими районами страны.

Пагубной для Севера является и политика чрезмерной концентрации финансовых ресурсов в федеральном бюджете. Только одно перечисле­ние налогов и сборов, которых лишились северные регионы за время проведения налоговой реформы в 2000-2003 годах, займёт целую стра­ницу текста.

Не оправдываются и надежды на действенность Фонда финансовой поддержки регионов, так как несоответствие нормативов бюджетных расходов реальным затратам существенно снижает уровень федераль­ной финансовой помощи многим северным субъектам. К тому же и объ­ём самого фонда постоянно снижается.

Экономические и бюджетные проблемы не могли не отразить­ся на социальной обстановке в северных регионах. Анализ показа­телей уровня жизни северян показывает, что в районах Севера большая часть населения в настоящее время живёт значитель­но хуже, чем в других районах России, где условия для проживания гораздо более благоприятные. Даже в относительно благополучном 2003 году Север во многом отстал от общероссийских показателей. Так, за год реальные денежные доходы населения снизились в деся­ти северных субъектах Федерации, а в остальных они росли темпами ниже средних по стране. Ухудшение качества жизни большинства на­селения выражается, прежде всего, в потере здоровья людей, сокра­щении продолжительности жизни.

По статистическим данным, в Арктике и на Севере уровень заболе­ваемости на 40 процентов выше, чем в среднем по России, продолжи­тельность жизни меньше почти на 10 лет.

Особенно остры социальные проблемы коренных малочисленных народов Севера. Их положение в последние годы осложнено объектив­ной неприспособленностью традиционно сложившейся системы хозяй­ствования к рыночным условиям в отсутствие должной государствен­ной поддержки. Высокий уровень безработицы коренных малочислен­ных народов и сопутствующие им социальные проблемы обусловлены также и изъятием из их хозяйственного оборота земель, пастбищ, тра­диционных мест промыслов животного мира в ходе промышленного освоения Севера, как правило, без каких-либо компенсаций со стороны добывающих компаний.

Безотлагательно требуют решения и проблемы северян-пенсионеров. Начавшаяся с 1 января 2002 года пенсионная реформа не привела к ожидаемому улучшению положения пенсионеров на Севере, а по мно­гим позициям его ухудшила.

В ряде регионов средний размер пенсий в IV квартале 2003 года со­ставил от 50-ти до 80-ти процентов от прожиточного минимума, кото­рый сам по себе на уровне физиологического выживания.

На протяжении последних 2,5 лет Пенсионным фондом, Правитель­ством Российской Федерации с регулярностью, достойной лучшего при­менения, выдвигаются законодательные инициативы, которые каждый раз всё более ухудшают положение северных пенсионеров. Теперь они лишены права на бесплатный проезд к месту отдыха. Задним числом от­меняются ранее действовавшие льготы по исчислению трудового ста­жа при назначениях пенсий. Не признаются фактически действующие в ряде регионов районные коэффициенты при начислении размеров пенсий северян, хотя пенсионные взносы регулярно взимаются со всех сумм доходов работников, включая полученные за счёт фактически дей­ствующих районных коэффициентов.

В целях защиты своих законных прав многие пенсионеры вынуждены обращаться в суды. Количество таких обращений непрерывно растёт и уже превысило 10 тысяч. Не только физические лица, но и ряд субъектов Федерации вынуждены были обращаться в Конституционный суд Рос­сии с требованиями о проверке соответствия конституционным нормам Российской Федерации некоторых статей вновь принятых пенсионных законов. И уже есть решения Конституционного суда, восстанавливаю­щие права северян-пенсионеров. Однако так дальше продолжаться не может. Во избежание роста социальной напряжённости должны быть найдены необходимые решения, обеспечивающие хотя бы минимально достойную жизнь пенсионеров на Севере.

Низкий уровень жизни, недостаточное развитие образовательных, культурных, спортивных учреждений способствуют развитию наркома­нии, алкоголизма, детской беспризорности и, как следствие, преступно­сти. Во всех северных субъектах Российской Федерации, за исключени­ем четырёх, число зарегистрированных преступлений на 1000 жителей за 2000-е годы выше среднероссийского.

Север – это и 20 тысяч километров государственной границы Российской Федерации, место дислокации значительной части Во­оружённых Сил, в том числе крупнейших оперативно-тактических объединений Военно-Морского Флота, оборонной инфраструктуры. Фактически любая деятельность в районах Севера связана с обеспе­чением национальной безопасности. Именно поэтому Концепцией национальной безопасности России одной из наиболее актуальных проблем признана необходимость разработки в кратчайшие сроки механизмов поддержания жизнедеятельности и решения вопросов социально-экономического развития Крайнего Севера.

Подводя итог аналитической части доклада рабочей группы Госсове­та, необходимо сделать следующие выводы.

Роль северных регионов в решении стратегических задач разви­тия Российской Федерации безальтернативна в настоящее время и будет возрастать в будущем. Но в последние годы социально­экономические проблемы Севера приобрели достаточно острый характер и от их эффективного решения зависит, будет ли в пол­ной мере использован потенциал российского Севера в общенацио­нальных интересах.

Надо сказать, что на протяжении всего последнего десятилетия орга­нами государственной власти Российской Федерации предпринимались различные меры по урегулированию наиболее острых проблем Севера. Принят ряд законов, среди которых следует отметить основополагаю­щие: «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работаю­щих и проживающих в районах Крайнего Севера» (1993 год), «Об осно­вах государственного регулирования социально-экономического раз­вития Севера» (1996 год), «О гарантиях прав коренных малочисленных народов» (1999 год), приняты и сотни подзаконных нормативных актов.

Однако анализ современного состояния правового регулирования развития Севера и правоприменительной практики показывает в них це­лый ряд проблем: формализм, декларативный характер, низкий уровень исполнения. Уже стало обычным делом утверждение о том, что се­верные законы не работают. То же самое касается и федеральных целевых программ, направленных на решение проблем северных территорий. Главной причиной сложившейся ситуации является то, что и законодательство о Севере, и целевые программы, и кон­кретные решения по северной проблематике органов государствен­ной власти всех уровней не основаны на какой-то общей стратегии развития Севера, носят фрагментарный, бессистемный характер. Подтверждением тому является и тот факт, что и в настоящее время при разработке общероссийского законодательства, как правило, не учиты­ваются в отдельных разделах особенности северных регионов.

Надо также учитывать и то, что основополагающие законы о Севере были приняты в совсем другую историческую эпоху в жизни страны, в переходный период смены общественно-экономической формации. И естественно, что они несут в себе и печать прошло­го. Например, повышенные обязательства и гарантии государства и отсутствие должной ответственности бизнеса за решение социальных, экологических и других проблем территорий.

***

Учитывая всё это, рабочая группа Госсовета считает необходи­мым выработать целостную концепцию государственной по­литики Российской Федерации в районах Севера, соответствующую требованиям нового этапа развития страны. На основе этой концепции переработать действующие и разработать новые нормативно-правовые акты, которые в совокупности составили бы свод северного законода­тельства. Необходимо также пересмотреть, актуализировать действую­щие федеральные целевые программы, направленные на решение про­блем Севера, уточнить механизмы их реализации.

Целью государственной политики Российской Федерации в райо­нах Севера, по мнению рабочей группы, должно стать обеспечение устойчивого развития регионов Севера, под которым понимает­ся такое развитие, при котором удовлетворяются потребности современного поколения, не ставится под угрозу способность удо­влетворять нужды будущих, системно воспроизводятся все ис­точники жизнедеятельности. Это означает, как говорят учёные, не­обходимость смены парадигмы развития Севера от стратегии освоения к стратегии обживания территории на базе разнообразных источников хозяйства и уже сложившихся историко-культурных очагов жизнедея­тельности. Ясно, что это потребует диверсификации производства, по­вышения конкурентоспособности всего социально-хозяйственного уклада северных территорий. Ключевым здесь является человек на Севере и с точки зрения качества его жизни как самоценности, и с точки зрения его конкурентоспособности.

В этой связи первооче­редной задачей рабочая группа считает редакцию действующей и разработку новой нормативно-правовой базы, обеспечивающей человеку на Севере справедливую и полную компенсацию высокой стоимости жизни и ущерба здоровью, обусловленные спецификой жизни в северных условиях. Имеется в виду, прежде всего, новая ре­дакция закона о государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера. Нужны и но­вые законы: о региональном прожиточном минимуме и социальных стандартах жизни населения северных территорий; об особенностях пенсионного обеспечения жителей Крайнего Севера и приравненных к ним местностей; о государственной поддержке охраны материнства и детства в северных районах; об особенностях реформирования энерге­тики и жилищно-коммунального хозяйства в районах Севера.

Очевидно, что для реализации принципа справедливой и полной компенсации высокой стоимости жизни и ущерба здоровью требу­ется выполнение двух условий. Во-первых, его обязательности не только для государства, но и для бизнеса, во-вторых, точного учёта региональных удорожаний жизни, поскольку они различны в разных районах Севера. В этой связи базовым для всех остальных должен стать новый закон о районировании Севера. Надо сказать, что су­ществует несколько отличающихся подходов к методике районирова­ния, но почти все они сходятся на том, что нынешняя южная граница Севера должна быть сохранена.

Повышение конкурентоспособности северных регионов как условие перехода к устойчивому развитию российского Севера требует изменения федерального законодательства о природных ресурсах. В докладе рабочей группы предложен конкретный перечень таких изменений буквально по всем отраслям народнохозяйственного комплекса северных регионов: от геологоразведки до сельского хозяй­ства. По-видимому, нет необходимости его приводить. Отмечу только, что через гибкую систему рентных и налоговых платежей, снятие необо­снованных ограничений и упрощение бюрократических процедур эти предложения направлены на стимулирование воспроизводства всех видов ресурсов, их рациональное использование, вовлечение в хозяй­ственный оборот вторичных и трудно-извлекаемых ресурсов бедных месторождений минерального сырья, ускорение инвестиционных ци­клов, развитие предпринимательства и малого и среднего бизнеса, раз­витие конкурентной среды в сфере природопользования.

Не требует доказательств утверждение, что уровень транс­портной освоенности региона напрямую связан со стоимостью последующих инвестиционных проектов обратной пропорцией, особенно это касается Севера, где почти каждый проект с довесками затрат транспортного характера превращается в малоэффективный. Это обстоятельство должно учитываться в первую очередь при проектировании трасс магистральных нефте- и газопрово­дов. Коль скоро государство монополизировало транспортиров­ку нефти и газа, то маршруты нефтяных и газовых магистралей должны выбираться не столько из внутренних экономических мотивов государственных монополий, сколько из соображений общеотраслевой эффективности. Другого пути нет, иначе окажет­ся невостребованной гигантская сырьевая база целого ряда регионов Севера, Восточной Сибири и Дальнего Востока. Альтернативой может быть только отказ от государственной монополии, законодательное разрешение на строительство магистральных трубопроводов за счёт частного капитала с государственным контролем объёмов транспорти­ровки углеводородов в фискальных целях.

Другие проблемы транспортного комплекса Севера достаточно пол­но учтены Транспортной стратегией России и нет необходимости на них останавливаться за исключением двух: Севморпути и малой авиации.

Рабочая группа считает необходимым принять специальный за­кон о Севморпути, который предусматривал бы открытие пути для ино­странных судов и государственный контроль за их проводкой. Необходи­мо также создание самостоятельной объединённой администра­ции всего пути.

Поскольку в районах Арктики и Крайнего Севера нет альтернативы малой авиации, а при недостаточной платёжеспособности населения авиаперевозки убыточны, предлагается законодательно устано­вить принципы субсидирования деятельности аэропортов и авиа­ции в районах Севера за счёт бюджетов всех уровней.

На территории 29 субъектов Российской Федерации проживают ко­ренные малочисленные народы Севера. Их сохранение как этносов, обе­спечение устойчивого социально-экономического развития в условиях рынка, возрождение самобытной культуры требует учёта особенностей традиционного хозяйственного уклада этих народов как основы их жиз­недеятельности. В этой связи рабочая группа считает необходимым разработать меры адресной государственной поддержки абори­генного населения, ведущего кочевой и полукочевой образ жизни.

В федеральном законодательстве необходимо отразить специфику на­ционального территориального самоуправления коренных малочис­ленных народов Севера, ускорить согласование условий ратификации Россией Конвенции международной организации труда номер 169, раз­работать механизмы согласования и принятия нормативно-правовых актов, регулирующих взаимоотношения коренных малочисленных на­родов с хозяйствующими субъектами, ведущими свою деятельность на территориях традиционного природопользования, в том числе поряд­ка передачи отдельных участков под промышленное использование на условиях компенсационных договоров.

Надо принять федеральные модельные законы о северном оленеводстве, рыболовстве и охо­те, с участием государства развить на практике систему факто- рийного товарообмена и продвижения на рынок продукции тради­ционного природопользования.

Северные регионы наиболее восприимчивы к нововведениям. Это связано и с сохраняющимся пока относительно более высоким об­разовательным уровнем трудоспособного населения и с наибольшей в стране экономической отдачей от любых инновации. Вот поче­му отдельным разделом государственной политики в районах Севера предусматривается усиление научного сопровождения социально­экономического развития территорий, сформулированы подходы к коммерциализации научных разработок, созданию системы вен­чурного финансирования.

Одной из наиболее острых и актуальных рабочая группа считает про­блему формирования бюджетов северных регионов. И это объективно, ведь субъекты Федерации Севера несут дополнительную финан­совую нагрузку ввиду региональных удорожаний жизнедеятельно­сти, потребности в выделении средств на реализацию северных льгот, выплату компенсаций. Учитывая это, предлагаются сле­дующие решения.

Первое. В области создания доходной базы для формирования ре­гиональных бюджетов:

• законодательно закрепить справедливое распределение рентных платежей за природные ресурсы между бюджетами федеральным и субъектов Федерации и муниципалитетов;
• улучшить налоговое администрирование в части ужесточения кон­троля за необоснованной минимизацией налоговых отчислений за счёт манипуляций с учётом экспортных операций и оффшорных;

Второе. В области межбюджетных отношений:

• вывести из состава Фонда финансовой поддержки регионов сред­ства на компенсацию тарифов на электроэнергию, на государствен­ную поддержку северного завоза и включить эти расходы отдельными целевыми статьями в самостоятельный подраздел федерального бюд­жета;
• при формировании государственных стандартов, норм, нормативов содержания социальной сферы в полной мере учитывать объективные природно-климатические и экономико-географические факторы север­ных территорий;
• предусмотреть в Фонде финансовой поддержки регионов субсидии на осуществление авиационных перевозок на Крайнем Севере;
• методику и порядок формирования Фонда финансовой поддержки регионов и распределения средств из него установить законодательно, а не решением исполнительных органов власти.

Несколько слов об управленческих вопросах. В теории управ­ления есть закон, который звучит так: система управления не может быть простой, она должна быть настолько же сложна, насколько сложен управляемый объект. Вот именно во исполнение этого закона 70 миллионов лет назад и вымерли динозавры – у них был слишком маленький мозг, чтобы эффективно управлять своим огром­ным туловищем.

Я это говорю к тому, что в ходе административной реформы в стремлении к максимальной простоте управления Правитель­ством Российской Федерации 16 апреля нынешнего года ликвидиро­ван последний орган, который хоть как-то рассматривал вопросы Севера. Это Совет по проблемам Крайнего Севера и Арктики при Правительстве Российской Федерации. Рабочая группа считает крайне необходимым восстановить подобный либо администра­тивный, либо совещательный орган в Правительстве Российской Федерации.

Уважаемые товарищи! В своём выступлении я только коротко изло­жил основные положения подготовленного рабочей группой доклада. Его полное содержание, конечно, значительно шире. В концентри­рованном виде предложения рабочей группы, вытекающие из до­клада, сформулированы в проекте Концепции государственной политики Российской Федерации в районах Севера, которая в ка­честве рабочей версии будет передана в федеральные органы го­сударственной власти, субъекты Федерации для рассмотрения и принятия дальнейших решений.

В заключение я хочу подчеркнуть, что ни в докладе, ни в проек­те концепции – нигде не ставятся вопросы о каких-то привиле­гиях регионам Севера в ущерб другим территориям страны. При здравой оценке назревших проблем и выборе оптимальных путей их решения у Севера достаточно собственного потенциала для своего устойчивого развития и достойного вклада в развитие всей России.

28 апреля 2004 г., г. Салехард.