Публикации за 2015 год

Выступление Председателя Совета по Арктике и Антарктике Совета Федерации В.А. Штырова на совместном заседании Государственной комиссии по вопросам развития Арктики и президиума Совета по Арктике и Антарктике Совета Федерации в г. Москве 20 ноября 2015 года

Уважаемая Валентина Ивановна, уважаемый Дмитрий Олегович, ува­жаемые участники совместного заседания! В соответствии с решением Государственной комиссии по вопросам развития Арктики и на основа­нии собственного плана работы Советом по Арктике и Антарктике Со­вета Федерации был проведён анализ действующего законодательства, которое регламентирует правоотношения в Арктической зоне Россий­ской Федерации. Этот вопрос рассматривался на четырёх заседаниях Совета и его президиума, которые прошли в 2015 году в городах Мо­скве, Якутске и Омске с участием руководителей и специалистов мини­стерств и ведомств Российской Федерации, полномочных представите­лей Президента России в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, руководителей исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, муниципалитетов, пред­ставителей научных учреждений и производственных предприятий.

На совместном заседании Госкомиссии по вопросам развития Арктики и президиума Совета по Арктике и Антарктике Совета Федерации. Председатель Совета Федерации В.И. Матвиенко, заместитель Председателя Правительства России Д.О. Рогозин, Председатель Совета по Арктике и Антарктике Совета Федерации В.А. Штыров. г. Москва. 2015 г.

Анализ показал, что в настоящее время действует более 500 нормативно-правовых актов, регулирующих социально-эконо­мические отношения в Арктической зоне Российской Федерации. Казалось бы, огромный массив, но этот массив не создаёт на сегод­няшний день достаточной законодательной базы для достижения целей и решения задач, которые поставлены в утверждённых Пре­зидентом России Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и Стратегии разви­тия Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения нацио­нальной безопасности на период до 2020 года и не даёт нужных ин­струментов для реализации Госу дарственной программы разви­тия Арктики, которая утверждена Правительством Российской Федерации.

Это обусловлено тем, что действующие нормативно-правовые акты не вытекают из каких-то целостных подходов, принимались в разное время и по разным поводам. Многие из них были созданы в совсем другую историческую эпоху. Например, около 50 действуют до сих пор с советских времён. Это даёт повод, чтобы существующие правовые нормы применялись избирательно, по сути дела, по воли пра­воприменительных органов. Мы с вами прекрасно помним, как одни нормативно-правовые акты советского времени принимались к испол­нению в ходе пенсионной реформы, другие частично исполнялись, а третьи просто безосновательно откладывались в сторону. Это вызвало бурю эмоций и огромное число споров, до сих пор идут разбиратель­ства во многих судебных инстанциях.

Второй недостаток действующего законодательства состоит в том, что оно фрагментарно, так как разрабатывалось, в основ­ном, по ведомственному принципу. Поэтому многие нормативно­правовые акты противоречат друг другу. Например, в законе «Об особо охраняемых природных территориях» есть понятия, прямо не соответ­ствующие закону «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народах Севера». И таких примеров можно привести множество.

Некоторые законодательные акты, которые сейчас действу­ют, носят временный характер. Вот, например, каждый год решает­ся вопрос о том, чтобы разрешить субъектам Федерации консолидиро­вать средства муниципалитетов и бюджетных учреждений в региональ­ных бюджетах, для того чтобы организовать кредитование северного завоза. Досрочный завоз жизненно важных грузов в труднодоступные районы – дело традиционное. Он осуществляется уже столетия, этот се­верный завоз, и ещё будет существовать длительное время. Но, тем не менее, каждый год надо вносить специальную поправку в федеральный закон о бюджете, чтобы механизм консолидации средств заработал. Та­ких временных норм, которые каждый год возобновляются, и других, которые можно назвать временными, но непрерывно и постоянно дей­ствующими, достаточно много в существующей нормативной базе.

Наконец, существуют пробелы в законодательстве. Например, Основами государственной политики в Арктике определено, что в Ар­ктическую зону входят не только сухопутные территории, но и морские акватории, которые прилегают к нашим берегам, однако нет никаких нормативных документов, которые регламентировали бы их освоение, того что учёные называют морским планированием. Также существуют законодательные проблемы в порядке использования экспедиционных и вахтовых методов работы. Да и во многих других вопросах можно констатировать, что существующая нормативная база не соответствует реалиям сегодняшнего дня, а тем более тем задачам, которые ставятся на будущее принятыми Президентом и Правительством Российской Фе­дерации документами стратегического планирования.

Отсюда следует, что необходимо разработать новый осно­вополагающий комплексный закон о развитии Арктической зоны Российской Федерации, который бы описывал правоотношения в раз­ных сферах деятельности с учётом особенностей Арктики, о чём гово­рили и Валентина Ивановна Матвиенко, и Дмитрий Олегович Рогозин. Это вывод, который сделан из работы, выполненной по поруче­нию Государственной комиссии.

На основании такого вывода Совет по Арктике и Антарктике Совета Федерации совместно с Министерством экономическо­го развития России, с участием Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Фе­дерации, опираясь на предложения, которые мы получили в ходе своей работы от субъектов Федерации, учёных и специалистов ре­ального сектора экономики и социальной сферы, разработал про­ект концепции и проект структуры нового закона. Они есть в раз­даточном материале сегодняшнего совместного заседания, многие из участников которого принимали участие в подготовке этих документов, они Вам знакомы. Сегодня более подробно на их идеологии и основных положениях остановятся следующие докладчики.

Я же сейчас хочу затронуть три, как мне кажется, принципи­ально важных вопроса, которые, возможно, повлияют на судьбу нашего законопроекта. Зададимся вопросом: почему проект закона 1998-го года не был принят? Почему 1999-го года не был принят? По­чему не получил движения тот законопроект, который делало два года назад Министерство регионального развития России? Конечно, мож­но сказать, что были объективные обстоятельства, связанные с общей общественно-политической или социально-экономической обстанов­кой в стране. Но в то же время в самих этих проектах закона были за­ложены некоторые спорные вопросы, которые послужили поводом для того, чтобы эти законы не приняты. Не единственным поводом, но в том числе. Какие это вопросы?

Первое. Правоведы и руководители экономического блока Пра­вительства Российской Федерации обычно говорят, что принятие отдельного закона по какому-то макрорегиону разрывает единое экономическое и правовое пространство страны, нарушает его целостность, разбивает его на отдельные кусочки. Мы считаем, что такой подход неверен, потому что проект нашего закона об Арктике предусматривает, что на территории Арктической зоны Российской Федерации действует в полном объеме всё зако­нодательство Российской Федерации. Но оно конкретизируется и интерпретируется применительно к особым условиям работы и жизни в Арктике.

Словом, это не изъятие из общего законодательства, а его развитие, развитие в сторону учёта особенностей макрорегионов Российской Федерации. Мы думаем, что именно по этому пути будет и дальше раз­виваться российское законодательство в целом, потому что у нас кроме Арктики есть ещё другие, но также особо сложные условия Дальнего Востока. Возможно, когда-нибудь потребуется интерпретация, уточне­ние, конкретизация применения общих законов для других макроре­гионов России.

Якутия. Мирнинский район. Зима в приполярном посёлке алмазодобытчиков Айхал.

Точно так же в экономическом плане. Когда говорят о том, что дей­ствие единых законов на всей территории Российской Федерации создаёт единое экономическое поле – это неверно. Наоборот, стан­дартные законы сразу же при видимом равенстве всех субъектов Фе­дерации, всех макрорегионов сразу создают неравенство, потому что у всех неравные экономико-географические и природно-климатические условия. Вот этот закон должен послужить сглаживанию фактического неравенства, чтобы сделать Арктику, по меньшей мере, равнопривле­кательной по отношению к другим макрорегионам Федерации. А для чего это нужно сделать? Для того чтобы выполнить те установки, ко­торые заложены в целевых задачах освоения Арктики, заложенных в нормативных документах Президента и Правительства Российской Федерации.

Иными словами мы не разрушаем ни экономическое, ни общее еди­ное правовое пространство государства, а развиваем его. Такой подход полностью соответствует новому закону о стратегическом планирова­нии, который принят в 2014 году в Российской Федерации. В нём гово­рится, что отдельные субъекты Федерации или даже их части могут объ­единяться в целостность, если у них общие природно-климатические и экономико-географические условия и перед ними стоят общие задачи. Они объединяются в макрорегионы, для которых может быть разрабо­тана специальная отдельная стратегия развития.

С другой стороны, основополагающие документы – и Основные на­правления государственной политики в Арктике, и Стратегия, и Госпро- грамма её развития – выделяют Арктическую зону России в отдельный объект управления. Специальный арктический закон и послужит эф­фективному решению управленческих вопросов.

Таким образом, разработка и принятие федерального закона о раз­витии Арктической зоны полностью соответствуют современным пред­ставлениям о том, как должно быть организовано стратегическое пла­нирование и управление.

Вторая проблема. Даже разработчики всех предыдущих версий проекта закона не смогли прийти к общему выводу, где же нахо­дится южная граница арктического макрорегиона, не говоря уже о тех людях, которые потом участвовали в обсуждениях, дебатах по при­нятию или отклонению законопроектов. Острые споры по этому вопро­су и сейчас продолжаются. Вопрос далеко не простой. Существует не менее десятка разных критериев отнесения тех или иных терри­торий к Арктической зоне. Эти критерии совершенно разные. Они и экономические, и географические, и связанные с вечной мерзло­той, и с суровостью климата, и другими параметрами.

Не существует способа объединить эти критерии в какой-то единый интегральный показатель, потому что они описывают совершенно разные стороны нашей Арктики. Это всё равно что сравнивать цвет и вкус. А если же опираться на какой-то один из этих критериев, то можно вообще расширить границы Арктики до Алтая и Саян. Взять другой критерий – надо их сузить до Новосибирских остро­вов и Новой Земли. Поэтому все, даже глубоко научные критерии, кото­рые предлагаются, не могут сейчас послужить надёжным основанием для определения южной границы Арктической зоны. Тогда какой вы­ход? Мы предлагаем опираться на уже принятые основополагающие документы. Есть Основы государственной политики в Арктике, есть Стратегия развития Арктики, есть Госпрограмма. Все территории, кото­рые необходимы для того, чтобы выполнить основные задачи и достичь целей, поставленных в этих документах, должны быть объединены в от­дельный объект управления. И именно так должны быть определены и границы Арктики. То есть, мы предлагаем законодательно опреде­лить границы исходя из необходимости создания целостного объ­екта управления для достижения стратегических целей, которые были поставлены в нормативных документах Президента и Пра­вительства Российской Федерации.

Если осуществлять такой подход, то мы имеем на сегодняшний день основу – Указ Президента России «О сухопутных территориях Аркти­ческой зоны Российской Федерации». Однако надо доработать не­которые нерешённые им вопросы. В западном секторе Арктики – это вопрос о трёх районах Карелии, выходящих на Белое море. В восточ­ном – о некоторых материковых улусах Якутии. Мы должны их допол­нительно рассмотреть, обосновать свои предложения и обратиться к Президенту России о необходимости внесения изменений в действую­щий его Указ. На этом можно будет пока с южными границами Арктики и остановиться.

Наконец, третий вопрос. Ну что там говорить, предыдущие проекты законов, которые разрабатывались, всегда воспринима­лись как «раздача слонов и пряников», они предусматривали то­тальное перераспределение финансовых ресурсов в пользу субъек­тов Федерации Крайнего Севера и Арктики. Но, конечно же, такой возможности у нас нет и не будет, мы должны твёрдо помнить о том, что те промышленные комплексы, которые сегодня су­ществуют в Арктике, являются основой экономики всей страны и основой формирования федерального бюджета. Мы это должны понимать прекрасно. Речь идёт о горнодобывающих гигантах и не­фтегазовом комплексе. Мы не можем претендовать на большую часть доходов, которые получает от них государство, потому что это основа федерального бюджета, основа жизни всей страны. Поэтому надо огра­ничить свои подходы к этому перераспределению, решая только самые первоочередные задачи. Такие задачи на самом деле существуют.

Например, вы знаете, что существует разница в районных коэффи­циентах к заработной плате между работниками федеральных и регио­нальных бюджетных учреждений. Решение вопроса их выравнивания, конечно, потребует дополнительных затрат. А делать это сегодня на­стоятельно необходимо.

Существует и острая необходимость субсидирования и дотирования авиационных перевозок и содержания местных аэропортов в Арктике, потому что состояние авиации становится уже угрозой для самой жизни людей в отдалённых населённых пунктах, не говоря уже о какой-то эко­номической деятельности. Это тоже потребует затрат. Есть ещё целый ряд таких злободневных социальных вопросов, которые мы должны вы­делить и решить при помощи нашего закона.

Но в основном закон должен быть направлен не на делёжку су­ществующих, а на создание условий для получения новых дохо­дов, развития новых видов деятельности. Инструментами ре­шения этой задачи могут стать создание новых типов особых экономических зон, которые не описаны в действующем законо­дательстве, и территорий опережающего развития; реализа­ция проектов комплексного развития территорий на принципах государственно-частного партнёрства; поддержка опорных ба­зовых городов и массированное формирование и использование вахтовых методов работы; поддержка всех инноваций, которые разрабатываются для Арктики. Меры поддержки должны быть предусмотрены не только для субъектов хозяйственной деятельно­сти, которые находятся в Арктической зоне, но и для расположенных в так называемой тыловой зоне на Урале, в Сибири и на Дальнем Вос­токе, но работающих на Арктику, в том числе для предприятий военно­промышленного комплекса.

Мы должны организовать целую систему научных исследований по всем направлениям новейшего технологического уклада. Потому что сегодня должна быть заложена научная основа будущей работы в Ар­ктике и её масштабного промышленного освоения. Со старым техниче­ским багажом этого будет сделать невозможно.

Если подвести итог в целом, вся социально-экономическая часть проекта закона должна быть направлена на будущее развитие Ар­ктической зоны, на получение новых доходов, а не на делёжку суще­ствующих.

Уважаемые коллеги, я предлагаю после сегодняшнего обсуждения концепции и структуры закона, если Вы одобрите, создать специаль­ную рабочую группу, доработать текст законопроекта и примерно в октябре-ноябре 2016 года внести его на рассмотрение Правительства России, Государственной Думы и Совета Федерации. Спасибо.

г. Москва, 20 ноября 2015 г